Da USA og senere NATO i 1960’erne gik over til strategien om ”flexible response”, satte det fokus på krisestyring (crisis management) som et sikkerhedspolitisk redskab til at undgå en atomkrig.

”Flexible response” strategien (MC 14/3)¹ introducerede tanken om ”deliberate escalation” i erkendelse af, at NATO’s hidtidige strategi om ”massive retaliation” med atomvåben ville føre til verdens undergang. Fremover skulle en krise eller konflikt med Sovjetunionen imødegås fleksibelt med en bred vifte af svarmuligheder, som spændte lige fra ikke-militære skridt over begrænset brug af konventionelle våben til yderligere eskalering af krigen, i sidste ende til atomvåben. Ved at have forberedt en bred vifte af diplomatiske, økonomiske og militære svarmuligheder og anvende dem kontrolleret i en krise eller konflikt ville USA og NATO forhåbentlig kunne overbevise Sovjetunionen om, at fortsat aggression og eskalation ikke kunne betale sig. Man skulle kort sagt forsøge at undgå den store kamp ved at tage den lille.

Lederen af International Institute for Strategic Studies (IISS) Alastair Buchan beskrev i 1966 i en af grundbøgerne om krisestyring, at ”Once a crisis has started, especially between the great powers, the adversary becomes our own partner in the solution of the conflict which gave rise to it without recourse to war. His prestige is at stake as well as ours, his face must be saved as well as ours. The hairline balance between firmness and aggression must be preserved. The ordinary techniques of policy formulation, especially within the alliance, are not adequate to so delicate a task.” ²

Krisestyring blev med andre ord set af USA og NATO som midlet til at kontrollere og nedtrappe internationale kriser eller konflikter i en verden, hvor de to supermagter havde atomvåben nok til at udslette hinanden. Forudsætningen var imidlertid, at Sovjetunionen også var indstillet på at løse krisen eller konflikten gennem dialog og forhandling. Risikoen ved krisestyring var, at de vestlige forsøg på at signalere både beslutsomhed og tilbageholdenhed af Sovjetunionen blev opfattet som eftergivenhed og manglende vilje til at forsvare sig. En sådan fejlopfattelse ville kunne optrappe en krise til en krig og altså virke stik imod hensigten med krisestyring.

Krisestyring i NATO og Danmark

En sikkerhedspolitisk krise kendetegnes normalt ved 1) en pludselig indtruffet, uventet udvikling, der 2) udgør en alvorlig trussel mod vigtige samfundsværdier og -interesser, og som 3) kræver hurtig handling af de ansvarlige beslutningstagere. Overraskelsesmomentet og den korte responstid, der er til rådighed, indebærer i kombination med det forhøjede trusselsniveau en risiko for suboptimale (uhensigtsmæssige) reaktioner på krisen som følge af uklare, manglende eller fejlagtige informationer, fejlopfattelser under krisens tryk (stress) og manglende overblik over egne handlemuligheder³.

Krisestyring sigter mod at forbedre kvaliteten af krisebeslutningerne, dvs. at skabe sig størst mulig kontrol over krisens forløb ved at træffe afbalancerede beslutninger, som nedtrapper situationen samtidig med at man sikrer egne interesser bedst muligt. Det kan ske ved på forhånd at etablere en effektiv organisation med ansvar og procedurer for varsling, kommunikation og beslutningsgang samt ved at udarbejde beredskabsplaner over mulige svar på fjendtlige trusler og aggression (contingency planning). Endelig er øvelsesspil, hvor beslutningstagerne gennemspiller en hypotetisk krisesituation under realistiske former, en vigtig del af forberedelsen af en effektiv krisestyring, bl.a. fordi øvelserne giver mulighed for at afprøve krisestyringsorganisationen og -faciliteterne i praksis⁴.

Krisestyring bygger på topstyring og kontrol, dvs. at der etableres et krisestyringscenter, hvor de centrale beslutningstagere mødes jævnligt i et situationsrum og træffer de vigtigste beslutninger assisteret af en særlig krisestab. Et forbillede er det ”Situation Room”, som præsident Kennedy fik etableret i Det Hvide Hus efter den mislykkede Svinebugt invasion i 1961, og hvor han blev briefet under Cubakrisen i 1962⁵.

I NATO ledes den sikkerhedspolitiske krisestyring af NATO-Rådet/North Atlantic Council (NAC), som blev oprettet i 1949 og ledes af NATO’s generalsekretær. I praksis mødes rådet ofte i form af de permanente repræsentanter (NATO-landenes ambassadører), hvis der er behov for at kunne mødes med kort varsel. NATO-Rådet er siden 1967 blevet understøttet af et Situationscenter i Bruxelles og et integreret kommunikationssystem mellem NATO-landene (NICS)⁶.

Siden begyndelsen af 1960’erne har NATO-landene hvert år holdt en stabsøvelse i krisestyring, kaldet HILEX (High Level Exercice) eller WINTEX (Winter Exercise), hvor NATO’s organisation og medlemslandenes regeringer og embedsmænd gennemspillede en hypotetisk international krise. Formålet var bl.a. at afprøve samspillet mellem diplomati og militær i en krise og dermed bidrage til deltagernes forståelse af NATO’s strategi om ”flexible response”⁷.

I Danmark ledes den sikkerhedspolitiske krisestyring af Regeringens Sikkerhedsudvalg, som blev oprettet i 1964 og ledes af statsministeren. Derudover består udvalget af udenrigsministeren, justitsministeren, forsvarsministeren samt lejlighedsvis finansministeren og indenrigsministeren. Under sikkerhedsudvalget har der siden 1958 været et embedsmandsudvalg bestående af departementscheferne i de nævnte ministerier samt de to efterretningschefer og forsvarschefen efter behov. Regeringen vil normalt inddrage Det Udenrigspolitiske Nævn og partiernes formænd i krisestyringen.

I 1975 etablerede regeringen desuden en egentlig dansk krisestyringsprocedure i form af Den Sikkerhedspolitiske Kontaktgruppe, der bestod af embedsmænd på afdelingschef- og kontorchefniveau fra Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet, Forsvarskommandoen, efterretningstjenesterne og det civile beredskab. Gruppen blev ledet af Statsministeriets udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver Henning Gottlieb og mødtes jævnligt for at foretage en situationsbedømmelse ud fra det efterretningsmæssige ”normalbillede” som en indikator på spændingsniveauet i det danske nærområde, bl.a. baseret på Udenrigsministeriets og efterretningstjenesternes informationer, Flyvevåbnets og Søværnets overvågning mv. I en krisesituation skulle kontaktgruppen være grundstammen i den krisestab, der skulle assistere regeringen gennem krisen. Henning Gottlieb spillede i øvrigt spillet rollen som statsminister ved de årlige NATO-øvelser i krisestyring⁸.

Under Den Kolde Krig blev der etableret krisestyringscentre i Udenrigsministeriet på Christiansborg, i Forsvarskommandoens hovedkvarter i Vedbæk samt i de to regeringsanlæg REGAN Vest og REGAN Øst. Da Udenrigsministeriet i 1980 flyttede til Asiatisk Plads i København, tog det også et nyindrettet Crisis Management Center (CMC) i brug med situationsrum og moderne kommunikationsfaciliteter⁹.

Medlemskabet af NATO-alliancen betød, at krisestyringen i NATO-regi og i nationalt dansk regi skulle foregå i et samspil, hvor en af de vigtigste beslutninger for den danske regering ville være at overdrage den operative ledelse af de danske styrker til NATO’s kommandosystem. Andre vigtige beslutninger ville være at forhøje beredskabet og mobilisere forsvaret, at evakuere civilbefolkningen fra krigstruede områder, at udlægge minefelter i de danske farvande samt at modtage allierede forstærkninger og atomvåben.

Seidenfaden-rapporten 

Danmark fik sin egen krisestyringspolitik i 1970’erne. Baggrunden var offentliggørelsen i 1970 af en redegørelse fra et embedsmands- og ekspertudvalg om dansk sikkerhedspolitik, den såkaldte Seidenfaden-rapport.

Seidenfaden-rapporten satte fokus på krisestyring.

Rapporten opdelte krigsførelsen i fire niveauer:

1. Det strategisk nukleare
2. Det taktisk nukleare,
3. Det konventionelle og
4. Det ”grå niveau”, samt
5. Fredstid.

Rapportens fokus var på krisestyringen i det ”grå niveau”, fordi det især var her, at Danmark kunne gøre en forskel for at undgå at en krise eskalerede til en egentlig (atom)krig. Med det ”grå niveau” forstod man ”området mellem krig og fred, som karakteriseres ved en spændingstilstand, hvor man i begrænset omfang anvender militære midler uden etablering af en egentlig krigstilstand samt pression, der på en eller anden måde understøttes indirekte af militære midler.” ¹⁰

Som eksempler på handlinger i det ”grå niveau” nævnte Seidenfaden-rapporten folkeretsstridige begrænsninger på sejlads og fiskeri i Østersøens internationale farvandsområder eller en stormagts gennemførelse af restriktioner mod søtrafikken til og fra oversøiske lande.

Lukning af de danske stræder

Seidenfaden-rapportens fokus på indgreb i den militære og civile skibstrafik hang formentlig sammen med, at USA siden Berlinkrisen i 1961 havde opereret med beredskabsplaner om at chikanere og blokere Østblokkens skibstrafik i Østersøen som et muligt svar på en sovjetisk blokade af adgangsvejene til Berlin. Under et møde den 18. juli 1961 mellem præsident Kennedy og hans militære ledelse i Joint Chiefs of Staff beskrev den amerikanske viceflådechef James Russell således, hvordan en lukning af de danske stræder ved hjælp af minering og krigsskibe kunne være et muligt svar på en sovjetisk blokade af Berlin¹¹.

En sådan lukning af de danske stræder rettet mod den militære og civile skibstrafik i en krisesituation blev i NATO mødt med kraftige forbehold og modstand fra dansk side, fordi det ville indebære en alvorlig risiko for krig som følge af Danmarks folkeretlige forpligtelser om at holde stræderne åbne¹². Set med danske øjne ville en lukning af stræderne altså være en eskalation, hvor Danmark risikerede at bringe situationen ud af kontrol og blive angrebet af Sovjetunionen, mens et sådant skridt set med amerikanske øjne ville være mindre krigerisk end et direkte forsvar af adgangsvejene til Vestberlin med militære styrker.

Det var ikke uden grund, at Statsministeriets udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver Henning Gottlieb i sine erindringer nævnte, at ”Mineudlægningsproblematikken var svær og anses vel for den mest skæbnesvangre selvstændige beslutning, en dansk regering kunne stå overfor (jfr. 1914). Minering af internationalt farvand – altså forhindring af den frie sejlads på en del af det åbne hav – anses almindeligt som en krigshandling i folkeretlig forstand, imod hvilken andre lande ville være i deres gode ret til at anvende magt. Udlægning af miner i farvandene omkring Danmark er et selvfølgeligt led i Danmarks invasionsforsvar, men kunne også være et led i en overordnet strategi for at lægge pres på en modpart og således være en særdeles offensiv foranstaltning – i tilfældet med hele kongeriget som indsats. Eksempelvis kunne man tænke på spærring af Store Bælt som vestligt modtræk mod russisk pres på Berlin.” ¹³

Heldigvis blev det ikke aktuelt for Danmark at krisestyre et sådant scenarie under Den Kolde Krig.

Kilder og litteratur

Borberg, Preben & Mogens Espersen (1980): Militær efterretningsvirksomhed som led i krisestyring, Forsvarets langtidsplanlægnings-serie, Temahæfte 4, København: Forsvarsministeriet 1980.

Buchan, Alastair (1966): Crisis Management – The New Diplomacy, Paris: The Atlantic Institute 1966.

Clemmesen, Michael H. (1988): Krigsrisiko, varsel og forsvarsberedskab, artikel i Militært Tidsskrift (krigsvidenskab.dk) 1988.

Department of State (1970): Crisis over Berlin – American Policy Concerning the Soviet Threats to Berlin, Part VI (June–September 1961), Washington: Department of State, Historical Office 1970.

DR TV-serien “Danmarks hemmelige forsvar”, episode 1 (2013).

Forsvarsministeriet (1994): Forsvarets rolle i krisestyring, analyse fra forsvarsministerens Rådgivnings- og Analysegruppe (RAG), København marts 1994.

Freedman, Lawrence (2000): Kennedy’s Wars: Berlin, Cuba, Laos, and Vietnam, New York: Oxford University Press 2000.

Freedman, Lawrence (2022): Command – The Politics of Military Operations from Korea to Ukraine, London: Allen Lane 2022.

Gottlieb, Henning (1990): 9. april og dansk krisestyring, artikel i Militært Tidsskrift (krigsvidenskab.dk) 1990.

Gottlieb, Henning (2001): I Kronens tjeneste – Politiske erindringer, København: Forum 2001.

Haagerup, Niels Jørgen (1975): Krisestyring – En rapport udgivet af Det udenrigspolitiske Selskabs sikkerhedspolitiske studiegruppe, Albertslund: Det udenrigspolitiske Selskab og Det danske Forlag 1975.

Kieler, S. (1988): Maritime pressionsformer og aspekter ved krisestyring, i Tidsskrift for søvæsen, Årg. 159, nr. 4 (1988), s. 137-167.

Martin, L. W. (1970): De danske Stræder, ekspertvurdering i Problemer omkring dansk sikkerhedspolitik – En redegørelse fra det sagkyndige udvalg under regeringsudvalget vedrørende Danmarks sikkerhedspolitik, Bilag, København 1970, s. 125-131.

Nehring, Niels-Jørgen (1990): Den balancerede beslutning, i Samvirke, Årg. 63 (december 1990), s. 60-63.

Pedersen, Poul Holt & Karsten Pedersen (2014): Danmarks dybeste hemmelighed – REGAN VEST – regeringens og kongehusets atombunker, 3. udgave, Værløse: Billesø & Baltzer 2014.

Petersen, Nikolaj (2010): Krise – krisestyring, artikel på lex.dk 2010.

Petersen, Nikolaj (2011): Krisestyring, i John T. Lauridsen, Thorsten Borring Olesen, Rasmus Mariager & Poul Villaume (red.): Den Kolde Krig og Danmark, Gads Leksikon, København: Gad 2011.

Seidenfaden-rapporten (1970): Problemer omkring dansk sikkerhedspolitik – En redegørelse fra det sagkyndige udvalg under regeringsudvalget vedrørende Danmarks sikkerhedspolitik, København 1970.

Skjødsholm, J. F. (1974): Krisestyring – Udvikling og status i NATO og i Danmark, artikel i Militært Tidsskrift (krigsvidenskab.dk) 1974.

Noter

1. Strategidokumentet MC 14/3 er hentet fra Gregory W. Pedlow (red.): NATO Strategy Documents 1949-1969, Bruxelles 1997. Om udviklingen af “flexible response” strategien se Freedman (2000).
2. Buchan (1966: 22).
3. Haagerup (1975: 5-12), Petersen (2010) og Petersen (2011: 401). Nehring (1990: 62-63) nævner, at krisestyringen kan være hæmmet af ønsketænkning, mangelfulde historiske paralleller, forenklinger og gruppetænkning, hvor vigtige informationer og faresignaler overses.
4. Seidenfaden-rapporten (1970: 228-229), Skjødsholm (1974), Borberg & Espersen (1980: 19-23), Nehring (1990: 61) og Petersen (2011: 401-402).
5. Freedman (2022: 83).
6. Seidenfaden-rapporten (1970: 229), Skjødsholm (1974) og Haagerup (1975: 16-17). Et tidligt eksempel på NATO’s beredskabsplaner er “Contingency Studies: Inventory of Preventive Measures” fra marts 1969. Forsvarsministeriet (1994: 14-15 og 22-25) giver en oversigt over NATO’s krisestyringsinstrumenter.
7. Gottlieb (2001: 296-297) og Pedersen & Pedersen (2014: 280-290). Den første episode af DR TV-serien “Danmarks hemmelige forsvar” gennemgår forløbet i en af de årlige NATO-øvelser i krisestyring.
8. Forsvarsministeriet (1994: 30-31), Gottlieb (1990), Gottlieb (2001: 306 og 335) og Petersen (2011: 402-403). Henning Gottlieb blev i 1988 afløst af Niels-Jørgen Nehring som Statsministeriets udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver.
9. Forsvarsministeriet (1994: 31), Gottlieb (2001: 314) og Petersen (2011: 402).
10. Seidenfaden-rapporten (1970: 261).
11. FRUS, 1961–1963, Vol. XIV, Berlin Crisis, 1961–1962, document 75. Se også Department of State (1970) om de amerikanske beredskabsplaner om at chikanere og blokere Østblokkens skibstrafik i Østersøen mv. som et muligt svar på en sovjetisk blokade af adgangsvejene til Berlin.
12. De amerikanske beredskabsplaner om at chikanere og blokere skibstrafikken i Østersøen mv. som svar på en sovjetisk blokade af Berlin – og den danske reaktion på disse planer – har ikke været nærmere udforsket af danske historikere. Danmark tog forbehold overfor planerne på et NATO-møde den 30. august 1961 og fastholdt dette forbehold under NATO’s senere drøftelser om de såkaldte BERCON/MARCON-planer (Berlin Contingency Planning). Forløbet endte med, at NATO’s juridiske rådgiver i februar 1963 imødekom Danmark og udtalte, at det måtte være op til de enkelte NATO-medlemslandes regeringer at beslutte de konkrete handlinger i den konkrete situation som følge af NATO’s beredskabsplaner for Berlin. Se siden om Berlinkrisen 1961 og Danmark.
13. Gottlieb (2001: 323). Den britiske professor L. W. Martin (1970: 129) nævner, at ”Under forhold, hvor krig ikke er brudt ud, kunne evnen til at lukke [de danske] stræderne være et yderst vigtigt pressionsmiddel for Vesten, og derfor en alvorlig dæmper på den russiske politik. … For en udenforstående måtte det derfor synes at være en dansk interesse at bevare en solid evne til at foretage blokerende operationer i stræderne, og derigennem sikre sig en afgørende stemme i de allieredes beslutninger om, og under hvilke omstændigheder sådanne operationer skulle gennemføres.”